回买|贾似道回买公田的财政意义
_原题是：贾似道回买公田的财政意义
在中国传统史书上 ， 南宋末年的权臣贾似道被钉在耻辱柱上 ， 要他为南宋的灭亡负责 。 在他的诸多罪状中 ， 有一项叫“回买公田” 。 什么叫回买公田呢？它的意思是 ， 国家以前是拥有公田的 ， 后来流失了 ， 现在要把它们买回来 。 回买公田如果按照市场原则来进行 ， 那就不会成为史上著名的扰民事件了 。 之所以如此有名且成为贾似道的罪状 ， 就是因为它事实上的强买 。 这样一种侵犯私权尤其是侵犯地主利益的事情 ， 被后世学者文人一再地谴责 。
不过 ， 从今天的眼光看 ， 回买公田其实有更为深刻的财政意义 ， 事实上它想用实物性资产来挽救财政危机、保障国家运行 。 当然 ， 到最后我们发现 ， 回买公田并未能挽救宋王朝的命运 。
在危难时刻 ， 贾似道为什么要回买公田呢？
南宋末年 ， 在蒙古军队大规模入侵的压力下 ， 国家财政极度紧张 。 为了挽救财政的危机 ， 在皇帝的支持下 ， 贾似道从1263年起 ， 对江南地区的官户、民户的逾限田（即每户人家超过二百亩以上的田地） ， 抽取三分之一买为公田 。
在当时 ， 回买公田被认为有五个好处：
1.生产的粮食可以供应军需；
2.不再用纸币强行采购百姓的粮食；
3.可以减少纸币的发行量以提升其价值；
4.可以平抑物价；
【回买|贾似道回买公田的财政意义】5.可以抑制富民的势力 。
为了推行回买公田 ， 贾似道带头把自己在浙西的万亩田产交了出来 。 政策在设计时 ， 购买的只是官民的逾限田 ， 但在实施过程中却走了样 ， 变为不分对象地强制购买 ， 连只有一百亩田地的民户也不能幸免 。 购买的价格也大大低于市场价 ， 支付的手段很少用金银等金属货币而多用纸币 ， 甚至用僧道的度牒和荣誉官员头衔来支付 。 仅仅半年时间 ， 官府就买进了350万亩田地 。
传统史书将这一事件解读为贾似道个人的胡作非为或者昏庸误国 ， 却忽视了该事件背后的财政原因 ， 也不管它在当时条件下对财政确实有帮助 ， 尤其是确实保障了前线军队的粮食供应 。 在此事件中 ， 受损最大的官僚地主掀起一轮又一轮的反对浪潮 。 于是贾似道惶恐地建议还田于民 ， 可理宗皇帝回应说 ， 每年的军饷都靠这些公田 ， 没了公田 ， 财政怎么办 ， 军饷怎么办？
为什么贾似道想到要用土地来提升纸币价值？
在回买公田事件中 ， 始终绕不开的话题就是纸币 。 纸币在那时被称为楮币 ， 因为它是用楮树皮所造的纸印刷的 。 纸币是回买公田的重要原因 ， 因为朝廷打算用田地及其粮食出产来减轻国家对纸币发行的依赖 ， 提升市场对纸币的信心 ， 这在当时叫做“重楮” 。 可在回买过程中 ， 纸币又成为主要的支付手段 ， 发行量不减反增 。 今天我们知道 ， 如果准备金充足 ， 且与经济发展、金融深化程度保持一致 ， 那么国家发行纸币是可以带来一定财政收入的 ， 这叫做铸币税；这样的纸币发行也不会伤害民众的利益 ， 甚至能促进经济的发展 。
宋代由于商品经济繁荣 ， 民间早就产生了自己的纸币来补充市场流通金属货币的不足 ， 比如北宋期间产生的以铁钱为本位的交子 。 1160年 ， 南宋朝廷接管了临安商人以铜钱为本位发行的纸币“会子” ， 由国家发行纸币为民间商业提供流通手段 ， 同时获取财政收入 。 一开始南宋发行这种纸币是分“界”的 ， 每界大致为两年或三年 ， 到期国家再用金属货币、盐茶等实物或专卖许可证兑换 ， 还有一部分用新纸币来更换 。 这种到期可兑换的制度 ， 可以增强民间对纸币的信心 。
在蒙古铁骑步步紧逼之时 ， 正统的农业两税、特殊商品的专卖以及各项附加税 ， 都已无法增长 ， 南宋朝廷唯有将发行纸币作为唯一的增收手段 。 可纸币发行过多过滥 ， 民众信心不足 ， 纸币就不断贬值 ， 从而严重影响民众的日常生活和经济活动 ， 也不利于发行新纸币 。 贾似道在执政期间也曾整顿纸币 ， 但由于手中并没有金属货币或实物资产来兑换旧币 ， 整顿没有效果 ， 纸币被人更加轻贱 。 于是 ， 回买公田几乎是贾似道的唯一手段 。
由于采用了强制的手段 ， 回买公田并未增强民众对国家的信心 。 不过 ， 在购买之后 ， 如果官僚机构能够成功地经营公田 ， 那至少可以用出产的粮食供应军队 ， 并用土地和粮食这样的实物来维持纸币一定的信用 。
为此 ， 南宋朝廷也想了很多办法来进行 。 对于买来的这些公田 ， 朝廷先按乡设官庄 ， 再直接派官去经营 ， 此时的农民相当于国家的雇工 。 由于官僚机构惰性与经营能力低下 ， 这一做法不成功 。 后来朝廷罢除官庄 ， 改用包佃法 ， 由国家设立催租官 ， 让老百姓自行承佃并按时纳租 ， 此时的农民相当于国家的佃农 。 由于对佃户压迫深 ， 民众不愿意佃租公田 ， 大量良田因此抛荒 。 于是南宋朝廷又让提刑司兼领催租事宜 ， 用刑罚措施来执行催租这一经济行为 ， 可佃种公田的民众积极性更加低 。 可见 ， 公田经营并不成功 ， 获取的粮食收益并不多 ， 更不能提升民众对政府的信心 ， 反而让他们离政府更远 。
国家的财政立足点到底在哪里？
帝制时期 ， 君权的合法性源于君主对土地的产权 ， 即“打江山者坐江山” 。 因此 ， 以土地为代表的实物性资产是君主行使统治权的心理基础 。 在南宋末年政权危机之际 ， 在纸币因国家信用低而接近破产之时 ， 贾似道及其君主下意识地去抓土地这一救命稻草 ， 用实物资产来增强国家的财政基础 。 这一做法到最后并不成功 。
其实不仅仅贾似道有这样的想法 ， 哪怕是到了1917年 ， 财政学家葛德雪在面对奥地利因第一次世界大战造成的财政危机时 ， 开出的药方仍是“把财产还给国家” 。 他的意思是 ， 现代国家因为被剥夺了财产 ， 所以在财政上不得不依靠来自有产者的税收 ， 这样一种没有财产的国家很容易被有产者操控 。 与此同时 ， 因为没有财产 ， 国家受到了普遍的敌视：有钱的人敌视国家 ， 因为国家要从他身上征税；贫穷的人也敌视国家 ， 因为在自己贫弱无助时它无法给予帮助 。 所以 ， 国家必须获得实物资产 ， 有自己的收入 ， 才能克服当时的危机 。
不过 ， 20世纪的历史发展证明 ， 葛德雪提出了正确的问题 ， 但没有给出正确的答案 。 现代国家确实屡遭财政危机 ， 但是让国家拥有实物资产是否为解决之道呢？这有两方面的考虑：一方面 ， 国家未必能有效地经营资产 ， 由此可能无法产生足够的收益去挽救财政危机；另一方面 ， 实际经营控制国有财产的那些人 ， 有可能由此获取暴利和特权 ， 这样的权贵会破坏国家的公共性 ， 这样的国家会让人更加敌视 。 因此 ， 作为财政手段 ， 实物资产恐怕不但救不了帝制国家的命 ， 也救不了现代国家的命 。
那么 ， 现代国家的财政立足点在哪里呢？现代国家是依靠主权作为自己的支撑点的 ， 支撑现代国家的是主权的合法性而不是实物资产 。 而这种合法性 ， 来自组成共同体的民众的同意与授权 ， 这种同意与授权不是虚拟的或者一次性的 ， 而应该由常设组织与定期选举来表达 。
因此 ， 在现代 ， 民众对国家的信心来源于主权制度的建设 ， 即构建起反映民意或者说由民众行使权力的政治机构 。 这样的国家 ， 在财政上不像古代城邦那样依托于人口实行税人 ， 也不像帝制国家那样依托于土地实行税地 ， 似乎在收入的支撑点上最空虚 ， 没有土地和人口那样的实物基础 ， 但事实上却最为坚实 。 只要基于民众同意的、有组织支撑的主权存在 ， 就可以向拥有财产与收入的人群征税 ， 国家财政也就不会破产 。 这也是现代国家在危机时刻用来救急的手段——公债 ， 能够大规模发展的真正原因 ， 因为民众对自己的国家有信心 。
小结
南宋末年为了挽救深重的财政危机 ， 权臣贾似道采用了回买公田的制度 ， 以便供应军队粮食并增强民众对国家发行纸币的信心 。 但由于国家对官田经营不善 ， 更由于强买民田进一步摧毁了民众对国家的信心 ， 因此回买公田并不能挽救国家的命运 。 实物性资产不是帝国的财政立足点 ， 它也不是现代国家的财政立足点 。 说到底 ， 只有基于民众同意的现代国家才可能获得真正可靠的财政基础 。
（作者刘守刚为上海财经大学副教授 ， 经济学博士、法学博士 ， 研究方向为中国财政史、西方财政思想史 。 著有《财政中国三千年》《中国古代治国理财经典阐释》《西方财政思想史十六讲》《中国财政史十六讲》《家财帝国及其现代转型》《国家成长的财政逻辑》等 ， 主编“财政政治学译丛”和“财政政治学文丛”两套丛书 ， 并在得到App上开设音频课程“中华帝国财政30讲” 。 ）
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