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夏柱智：产业扶贫：形式主义重灾区

一 产业扶贫的困惑所在产业扶贫是脱贫攻坚的重要内容 ， 也是贫困村、贫困户脱贫评估迎检最基本的指标 。为了推进产业扶贫 ， 2016年 ， 农业部等国家部委曾联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》 ， 明确提出了通过发展特色产业（有主要是经济作物） ， 制定贫困地区特色产业发展规划 ， 其目标是通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫 。 其理论基础是 ， 相对于“输血式扶贫” ， 产业扶贫是“造血式扶贫” ， 是提高贫困地区村庄和农户自我发展能力的根本举措 。令人困惑的是 ， 从笔者近年对多个贫困地区的调研看 ， 无论上级政府是否有非常具体的产业扶贫项目 ， 这些资金的投入很少有效率 ， 产业要么失败了 ， 要么预期是要失败的 。 即使如此 ， 扶贫资金还要继续投 ， 结果是绝大多数资金被浪费了 。 而在政策执行过程中 ， 由于上级政府特别重视产业扶贫 ， 而且积极投入资金 ， 要求村庄发展特色产业扶贫 ， 产业扶贫成为近几年形式主义、官僚主义的重灾区 ， 成为基层干部最重要的压力源 。当然 ， 相对于原来上面只下任务、下指标、不给钱 ， 现在产业扶贫的资金是有保证的 ， 村级不负债发展（地方政府、上级政府可能就要负债了） ， 这是好的方面 。 然而麻烦的是：严苛监督、考核下 ， 产业扶贫是不能亏损的 ， 这和扶贫项目大概率失败存在尖锐矛盾 。 无论如何变通（如下文所述） ， 贫困地区的资源禀赋是不可能短期内改变的 ， 这决定了普遍的产业扶贫效果不可能好 。基于现实的理由 ， 基层干部可能不接受项目资金 ， 上级给压力 ， 说不担当、不作为；接受项目资金 ， 要努力找项目 ， 项目经营失败之后 ， 可能要被问责 。 之前就有内蒙古基层干部因扶贫项目亏损被问责的故事 ， 引起了巨大的舆论争议 。 产业扶贫给基层带来巨大压力 ， 搞得基层不知所措 ， 只能形式主义应对 。 有的地方规定 ， 只要基层干部按照程序使用资金、选择项目 ， 项目失败了也不问责 ， 但是同样项目可持续的政治压力是没有减少 。 作为市场经济的一部分 ， 哪有产业项目必然赚钱的好事呢？过去几十年的特色农业发展史揭示的规律是 ， 大多数地区必然失败 ， 只有少数能成功 。二 Z 镇的产业扶贫概况和问题Z镇是中部丘陵山区镇 。 土地资源并不丰富 ， 耕地人均不到1亩 ， 而且相对贫瘠 。 农户很早就依靠外出务工收入 ， 耕地上主要生产粮食及满足留守老人的收入需求 。90年代以来早期的产业发展中国家投入资金不多 ， 县乡村通过行政体系动员农户配合 ， 许诺有企业高价回收 ， 农业收入提升 。 根据村干部回忆 ， Z村所在的镇、县推动了许多特色产业 ， 比如苎麻、茶油、琵琶、柑橘等等 ， 无一不是失败的 。 以至于农民讲 ， “政府提倡什么 ， 就不能种什么 。 ”该地区一直没有特别成功的特色产业 ， 这是大的背景 。2012年左右 ， 国家开始以项目的方式大量投入资金 ， Z村是第一批贫困村 ， 2012年就获得了120万元的资金 ， 扶贫变成了“分钱” ， 产业扶贫的方式是 ， 给村庄中的“贫困户”发放鸡鸭鹅猪等、发放柑橘苗等 ， 而不再需要“动员” 。 由于项目资金缺乏严格监管 ， 资金跑冒滴漏严重 ， 部分项目资金转入私人腰包 ， 为此村干部还遭到刑事追责 。2014年国家提出“精准扶贫” ， 项目资金受到严格监管 ， 私人的灰色运作缺乏空间 ， 产业扶贫问题转化为产业发展本身的问题 ， 村集体本身成为重要的产业扶贫对象 ， 如何推动贫困村庄集体经济发展带动贫困户成为重要的扶贫路径 。 从调查来看 ， Z镇每年都有20-30万元的扶贫资金注入村级 ， 扶贫资金专款专用 ， 使用受到严格监督和利用 ， 产业发展高潮是在2017年到2019年之间 。从产业发展主体看 ， Z镇的产业扶贫主要有四种方式 ， 每一种方式都有其内在困境 。一是特色种养：亏损了就要问责这是前期比较普遍的 。 前期有村庄选择养羊 ， 村雇佣贫困户出工养羊 ， 但是一二年后把几十万扶贫资金亏进去了 ， 村干部被问责；有村庄种植菊花 ， 初期设想赚钱 ， 经营一年多后也已经亏得差不多了 ， 只留了少部分 ， 除非上级继续投资 ， 村集体已经无力维持 ， 村干部正在担心问责 。 这是很大的教训 。为什么失败 ， 非常简单 。 这源于两个基本原因：村干部缺乏经营能力（包括动力） ， 村干部专职化了 ， 经济能人早就外出务工经商了或者在村庄发展产业了 。 另外农村也缺乏经营的空间 ， 私人能做的事情 ， 集体是无法和其竞争的 ， 集体发展产业要租地、要雇工、而且存在行政考核 ， 市场同样没有保证 。 不可能有了扶贫资金、行政压力 ， 产业才能发展起来了 。为了防止亏损 ， 使扶贫产业“看得见、见长效” ， Z镇五六个村庄利用扶贫资金发展规模苗木 ， 镇村干部认为这是妙招 。 苗木的优势是 ， “再贬值也有价值（被称之为“绿色银行”） ， 可以用于村庄绿化 ， 还可以卖一部分出去” 。 贫困户收益方式则获得苗木基地的优先务工机会 。 至少在脱贫攻坚的这几年内是可以应付检查 ， 因为产业还在 ， 效益是可能产生的 。二是光伏发电：靠高额补贴存活2017年大多数村庄选择光伏项目 ， 利用村庄四荒地、堰塘、屋顶等装光伏板并网发电等 。 按照规定 ， 获得的纯收益按照7:3比例在集体和贫困户之间分享 ， 70%发放到和这个产业联结的贫困户 ， 30%留在集体用于基础设施建设 。光伏产业依靠国家补贴获得稳定收益 ， 集体获得收益实际上是政府补贴收入 。 计算表明：中央、省、市三级补贴收购电价 ， 达到1.1元/度 ， 比火电厂出厂电价3毛多/度要高出近2倍 。 光伏产业从而成为农村产业扶贫中接受补贴比例最高的领域 ， 光伏成为国家借以补贴贫困村、贫困户的产业工具了 。如果贫困村光伏补贴政策持续下去 ， 当然基层干部欢迎 ， 虽然这是不经济的 。 依靠光伏收入 ， 村庄普遍多了几万元集体经济收入 ， 可以用于村庄道路沟渠修修补补 。 基层干部担心的是 ， 2020年全面脱贫后 ， 国家财政一旦不再补贴 ， 光伏产业如何继续成为一个问题 。 还有后续的光伏板维修问题等 。三是入股企业：企业主是不乐意的投资种养业风险很大 ， 又要操心 ， 每年都要审计监督 ， 产业亏损了要问责；国家支持的光伏项目的投资集中于2017、2018年 ， 后面就没有政策扶持了 。 为了找到“稳定”的扶贫资金投资方式 ， 地方政府普遍把扶贫资金入股当地企业（或者“合作社”） ， 这成为了当前最主流的扶贫经验 。按照一般的约定 ， 村扶贫资金入股到企业 ， 获得企业分红 ， 分红的比例要高于市场化的银行利息 。 如Z村某村 ， 把30万元扶贫资金入股村庄苗木老板 ， 获得3.6万元/年的收益 ， 收益仍然按照7:3比例在集体和挂靠贫困户之间分享 。 企业要优先雇贫困户务工 ， 获得工资收入 。 与之相关的扶贫政策还规定 ， 企业带动1个贫困户就业 ， 政府就直接给企业补贴多少资金 ， 如某大户 ， 带动5个贫困户就业 ， 政府补贴2万元 。理想化的情形是：企业是产业发展主体 ， 政府支持企业发展 ， 企业帮扶村集体和贫困户 。 这种方式有两个问题：第一 ， 入股分红比例很大、义务也很多、扶贫资金监管很严 ， 提高了经营成本 ， 企业不愿意卷入其中 ， 因此基层干部只能攀交情 ， 必要时要给企业施加行政压力；第二 ， 被入股扶贫资金的企业雇佣贫困户 ， 扶贫业绩又部分地掌握在贫困户手中 ， 因此贫困户可能享受更多的工资收入、更自由的劳动时间 ， 企业不敢得罪 。 某大户向笔者说 ， 一个“贫困户”带了一个智力残疾的儿子上工 ， 企业照样要记工发工资 。四是扶贫贷款：把贷款用于“放贷”的风险一种理论认为 ， 造成贫困的原因是金融扶贫力度不够 ， 应该发展面对贫困户的小额信贷 。 基层银行 ， 特别是农村商业银行（原信用社改制而成的） ， 在行政压力下就放出了大量信贷 ， 一个镇就上千万元之多 。 然而真正的“贫困户”是很少有能力发展产业的 ， 因此绝大多数金融扶贫的资金 ， 实际上主动或被动挂靠到企业 ， 这些企业按照约定给贫困户支付“利息” 。其运作方式是：按照政策 ， 由贫困户作为主体向银行贷款（无需要抵押、担保） ， 再自愿把贷款转交给企业 。 按照规定 ， 贫困户在约定年限（1年后）支付本金和利息 ， 利息支付后 ， 再由国家财政对贫困户进行补贴 ， 贫困户实际不承担利息 。 实际利用贷款资金的企业则向农户支付入股“分红” ， 相当于民间借贷的利息 ， 农户实际上拿的就是国家补贴的利息 。 银行也不是傻子 。 为了应对扶贫贷款转用 ， 银行和企业另外签订内部协议——要求有资产抵押 ， 或者要求两个公务员担保贷款偿还 ， 保障贷款偿还能力 。但是 ， 这种企业一般是农村小型企业 ， 如种养殖业、小型加工厂 ， 要么是本来有资产、有经营能力 ， 无需通过扶贫贷款；要么缺资产、缺教育能力 ， 需要扶贫贷款 ， 也把基层镇村集体、贫困户也置于金融风险之中 。 Z镇最大的一个企业通过这种方式获得的实际资金超过100万元 ， 涉及五六个村庄几十个农户 。 新冠疫情背景下 ， 这个企业就要破产了 ， 给当地带来很大的困境 ， 当地政府也不知道怎么办 。 银行找贷款主体——贫困户 ， 这是不可能的 。 最终被问责的可能还是基层银行负责人 。三 产业扶贫反思每当看到舆论报道某个地区产业扶贫的成绩时 ， 笔者都不禁要反思 ， 这是普遍的 ， 还是个别的？笔者也不是没有看到产业发展成功的区域 ， 不过在最近几年依靠产业扶贫推动成功的特色产业 ， 笔者确实还没有看到 。从规律来看 ， 一个地区的特色农业的成功 ， 其标志是形成专业村、专业镇 ， 拥有品牌 ， 占领市场等等 ， 至少需要5-10年 。 改革开放四十年来 ， 无数村镇发展特色农业取得了成功 ， 形成了著名的品牌 ， 比如赣南脐橙、宁夏枸杞、平谷大桃等 ， 这显然是大的市场经济发展环境造就的 ， 地方政府的推动是外部条件 。 本质上产业发展并不依靠这些零碎的产业扶贫资金及地方推动 ， 而是有赖于村庄的区位优势、资源优势、市场需求、专业市场体系、经济精英的带动等综合因素的作用 。当前脱贫攻坚最麻烦的地方在于 ， 精准的产业扶贫被作为每一个村庄、每一个贫困户短期内使用自上而下的扶贫资金必须完成的行政任务 ， 作为脱贫攻坚迎检评估的重要指标 ， 产业扶贫政策被大大地异化了 。 产业扶贫就成为了“形式主义”、“官僚主义”的最重要表现 ， “有条件也要上 ， 没有条件创造条件也要上” ， 这对于少数地区或许是可能的 ， 一旦作为普遍行政要求 ， 则就是蛮干了 。 上级产业扶贫考核压力越大 ， 拨付的扶贫资金越大 ， 产业扶贫项目就越成为迎检评估必须的指标 ， 下级产业扶贫项目就越是陷入“形式主义” ， 不得不成为上下级政府、县乡村之间的“共谋” ， 结果是国家资金很多 ， 产业扶贫景观不少 ， 实际上的资金投入效率、产业发展水平和脱贫攻坚成效等等 ， 都不被真正关心 。2020年是脱贫攻坚、全面建成小康社会之年 ， 经过了多年的热热闹闹之后 ， 学界有必要对过去几年的产业扶贫政策执行效果来一次全面的、实事求是的检视和反思了！夏柱智 ， 武汉大学中国乡村治理研究中心副教授


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