区域渔业管理组织作用仍有待加强
公海渔业,是指在公海海域对渔业资源开展捕捞活动;公海渔业管理,则是指国际组织或者国家为了保持公海渔业资源的可持续发展,制定并实施渔业计划和渔业法规,管理和养护公海渔业资源,调整和规范在公海的渔业活动的行为和过程 。从当前国际实践看,负责公海渔业管理的国际组织主要有两类:一类是全球性的国际组织,主要为联合国粮农组织及其渔业委员会,负责全球公海渔业资源的数据统计,制度管理和养护的最低标准的确立,协调各国和区域组织的管理工作,以确保它们在管理战略和目标上的一致性,一般不参与具体的执法管理活动 。第二类是地理区域组成的国际渔业委员会,由他们来组成区域性国际组织 。如西南大西洋渔业顾问委员会、大西洋养护鲔鱼国际委员会,等等 。
区域渔业管理组织根据《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《公海深海渔业管理国际准则》等规定,开展区域渔业研究与调查,对海洋生态系统所产生的影响进行有效的评估,进而实现对渔业活动的有效监管 。同时,提倡相关国家通过立法的方式,保护其向主管区域渔业管理组织自由安排或向粮农组织自由提交此类信息的权利 。具体而言,其管理实践活动主要包括三项内容:收集船旗国提供的相关数据 。这些数据能够反映是否破坏了公海渔业资源,该地区的生态系统是否受到了捕捞过度等侵害 。还要有针对性地开展渔业管理计划工作,并以长期持续性的发展为基础,适时开展渔业管理计划调整工作,确保应对措施全面到位 。同时,区域渔业管理组织还应注意生态系统、渔业与物种三者紧密关系,并根据《公海深海渔业管理国际准则》和各种渔业的特点运用不同管理手段,努力推广对生态威胁较小的捕鱼技术和方法等 。
在渔船的准入、管理和渔获量的限制方面,区域渔业管理组织对于非法的、不报告和不管制捕捞活动,联合各方制定相关的国际行动计划,共同完成公海渔业的管理目标 。其对捕捞问题的重视,可以从为管理公海渔业资源所采取的具体措施中得以体现 。以粮农组织为例,其制定的《公海深海渔业管理国际准则》,重点强调为了有效开展脆弱的海洋生态系统、区域渔业管理组织和船旗国保护工作,确保其能够免于重大不利影响所造成的损害 。而南极海洋资源保护委员会通过保护和管理南极磷虾的预防性捕捞配额制度,加强对南极渔业资源的保护 。
但是,基于国家主权原则,对于国家管辖之内的海域渔业管理,沿海国享有优先管辖权,国家可以对这些海域的管理进行国内立法,制定具体的管理措施 。对于专属经济区这样的特殊海域,由于其在位置上紧邻公海,又涉及跨界和高度洄游鱼种等公海渔业资源,因此,沿海国对该海域内所采取的措施必然会影响到公海捕鱼行为,进而影响到公海渔业资源的管理,当国内管理措施和其他区域渔业组织管理规定相抵触时,就面临着沿海国和区域渔业管理组织规定之间的协调问题 。而《联合国海洋法公约》在国际执法活动中与国家或者其他国际机构相关活动的协调问题上只作了原则性规定,即要求各沿海国在制定本国的管理和养护措施时,应遵照《联合国海洋法公约》的精神,注重与区域渔业管理组织合作 。1995年制定了具体的执行协定,主张沿海国和公海捕鱼国有义务在管理跨界和高度洄游鱼类种群上进行合作,并考虑到《联合国海洋法公约》关于生物资源养护的规定,从而达成互不抵触的管理措施,但操作性仍然不强 。
笔者认为,随着国际社会对公海生物资源价值的认识不断深化,加大区域渔业管理力度,通过区域渔业组织与各国之间的紧密合作,实现公海捕鱼“自由”的合理化限制,是未来海洋资源长期可持续发展的基础 。强化区域渔业管理组织作用,不仅可以促进各个国家之间的合作,能够更好地监管不合法及破坏性的公海捕鱼活动,还能够促使渔业资源生生不息,并减少对海洋生态环境的破坏 。从长远来看,区域渔业管理正在不断加强,有可能发展成统一的渔业管理实体组织,其在管理公海渔业捕鱼“自由”方面,必将发挥着越来越重要的作用 。
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